内容提要：陕西省农民合作经济组织在二十余年的发展历程中，虽然保持了较快的数量增长速度，但普遍存在规模不大、实力薄弱、影响带动力有限、运行不规范和稳定性较差等问题。研究陕西农民经济合作组织的特点、问题并提出对策，为农民合作经济组织的健康发展具有重要的现实意义。本文通过多种形式开展调查研究，从宏观和微观两个方面对陕西省农民合作经济组织的特点和问题进行分析探讨，认为陕西农民经济合作组织存在主要问题是外部环境不够宽松，内部治理结构不够完善等。针对上述问题，提出了陕西农民经济合作组织要发展壮大，应改善外部环境，完善政府相关政策，按照“引导不参与，扶持不包办，规范不干预”的原则，实现政府宏观调控。应按照合作组织“民办、民管、民受益”的原则，借鉴股份合作制的优点，明确合作组织的法律地位，完善和创新合作组织内部治理结构。

【关 键 词】：农民   经济合作组织  问题对策

我国“三农”问题从本质上分析首先是农村经营体制问题。自上世纪80年代末以来，农民合作经济组织，尤其是新型的专业合作经济组织这一微观经济组织形式首先在经济发达地区出现，并逐渐向全国辐射、蔓延。

一、陕西农民经济合作组织的现状和特点

（一）农民经济合作组织的发展状况

据统计，目前陕西省已建立各类经济合作组织10000多个，入会（社）人员97万多人，创办经济实体1200多个，拥有固定资产3亿多元，年经营额12亿多元。其经营范围涵盖了农林水牧渔多个领域，涉及到农民生产、生活的各个方面。尤其是在畜牧和园艺（蔬菜、果品、花卉等）产业中更为普遍，已成为发展这些产业的主要组织形式之一。

陕西省农民专业合作经济组织来源于三个方面，并由于来源不同大体分为三大类型。一是在农村实行家庭承包经营制以后，在商品经济大发展的形势下，于上世纪八十年代中后期兴起的农民技术协会（研究会），这类协会主要从事技术交流和推广活动，为技术合作型。其特点是合作领域窄，层次低，协会与入会农户之间呈现一种松散型关系。二是上世纪九十年代中期至今大量兴办的农民专业协会。1995年，国务院确定陕西省为农民专业协会试点省，并明确各级农业部门为农民专业协会的行政主管部门。在省政府确定的凤翔等四个试点县（区）的示范带动下，陕西省农民专业协会得到了迅速的发展。这类协会属技术经济合作型，即除了从事技术服务外，还从事信息传递、产品销售、物资供应等经营活动，并与农业产业化经营相结合，有的还办有经济实体，形成了“企业+专业合作经济组织+农户”的产业化经营模式，在更宽的领域和更大的范围内为农业和农村经济发展服务。这是陕西省目前农村专业合作经济组织的主要形式。三是近几年来在一些地方建立的专业合作社。它一般是由基层供销社与农民以股份合作制形式联合起来共同组建的。专业合作社一般办有经营性企业，为技术经济实体型专业合作组织。这类专业合作经济组织目前数量较少，但在岐山、镇安等县发展情况良好。

（二）农民经济合作组织的特点

据省农业厅统计资料显示，陕西省农村专业合作经济组织的发展无论哪一种类型都是以坚持以家庭承包经营制为基础，不改变农户独立经营主体和财产主体的地位，只是农民在生产、销售等领域实行的联合和合作。他们具有以下四个突出的特点：

   1、组建方式灵活多样。以当前正在大力发展的农民专业协会为例，其组建方式大体上有以下五种：一是依托农村专业大户或由他们兴办的企业办协会。这些专业大户或由他们兴办的企业，扎根农村，信誉较高，其兴办的各类协会在筹集资金、提供技术、开拓市场等方面有较明显的优势。二是由能人牵头，围绕发展当地主导产业建立协会。这类农协通过发挥“能人效应”，由“能人”带领广大农民办实体，搞加工，闯市场，促增收。三是依托农村社区集体经济组织，吸收本村及周围农村从事专业生产的农户建立协会。它能够充分利用农村集体经济组织的组织资源和人力、财力、物力，发展专业化生产，实行社会化服务和企业化管理。四是依托农业科研推广机构办协会。利用这些单位的人才、技术和设备优势，与农民联合起来，发展当地主导产业和拳头产品。五是由乡镇政府引导，组织农民在全乡（镇）范围内组建综合农协。综合农协一般在所辖各村建立分会，并围绕发展当地主导产业建立各类专业分会。

2、组织规模逐步扩大，滚动发展。一般由少则几户，多则几十户联合起来，以开展技术合作起步，逐步发展为拥有几百户会员（社员）的融技术经济合作为一体，开展产前、产中、产后系列化服务的专业合作经济组织，并以其较强大的技术经济实力，在依托当地资源优势、发展主导产业、实现农民增收等方面发挥着其他组织形式无法替代的积极作用。据最近对西安市灞桥区果业协会等7个农民专业协会的调查统计，这7个协会共有会员6017人，会均859人；拥有资产4280.5万元，会均601.5万元，其中固定资产1855 .5万元，会均265.1万元；流动资金1200万元，会均346.4万元；共吸收会员股金598.5万元，会均76.3万元。入会农户的年人均纯收入高出当地农民人均纯收入的26%—55%。

3、合作水平由低到高，梯次推进。一是在合作内容上，由单纯技术服务向物资供应、产品加工、储藏、销售等综合服务转变，服务领域不断拓宽；二是在专业合作组织与会员（社员）的关系上，由开始时会员只缴纳会费（一般10元）向会员投资入股、合作起来兴办经济实体转变，会员（社员）与专业合作组织的关系也相应地由开始时的“松散型”向“紧密型”转变，其中少数专业合作组织已经发展成为与农民“利益共享、风险共担”的经济利益共同体。

4、具有广泛的适应性和广阔的发展空间。开展互助合作是世界各国农业发展的共同道路。农村专业合作组织适应我国现阶段的生产力发展水平，因而适应性很强，发展空间十分广阔。一是适应家庭承包经营制。组建专业合作经济组织是以农民家庭承包经营为基础的，不但不动摇家庭承包经营制特别是集体与农户的土地承包关系，而且可以有效地解决千家万户的小生产与千变万化的大市场之间矛盾，使家庭承包经营在农村生产力发展的基础上得到巩固和提高。二是适应农业产业化经营的需要。一方面，专业合作经济组织是根据发展主导产业的需要而建立起来的，围绕产业建协会，建起协会促发展；另一方面，专业合作组织又是实施农业产业化经营的重要组织载体。它既可以连接龙头企业，发挥桥梁与纽带作用，又可以兴办龙头企业和经济实体，带领农户开展农业产业化经营。从长远观点看，如果专业合作经济组织有了较强的经济实力，能够依靠自己的力量兴办龙头企业，农业产业化经营就会出现“公司+农户”和“合作社+农户”两种模式。三是适应政府加强对农业进行宏观管理的需要。这次调查发现，一些乡镇建立综合农协后，逐步形成了政府抓农协、农协带农户的新格局，把由党政机关直接抓生产、管经济的政府行为，逐步转变成由农协依法运用经济手段组织生产经营活动，推动了小农生产向市场经济的转变。四是符合“入世”对农村组织形式的需求。我国加入WTO后，农村专业合作经济组织及以其为依托组建的各种行业协会，可以作为中介组织发展对外业务，增强农民在国际市场竞争中的谈判地位，降低市场交易成本，促进农业增产、农民增收。

二、对陕西农民经济合作组织存在问题及成因分析

陕西省农民经济合作组织的发展壮大，政府给与了极大的政策支持和扶植，实现了农村经营制度的创新，促进了政府职能的转变，提高了农民市场组织化程度，促进了农村和农民的经济结构的战略调整，加快了农业产业化的步伐，更好的贯彻了“科教兴农”的战略方针，使广大农民得到了实惠，增加了农民收入。同时也看到，目前农民经济合作组织面临来自内外两个方面的制约因素。

1、外部环境不够宽松。陕西省属西部经济发达省份之一，发展市场农业起步不久，因而相当多的农户既不懂得什么是专业合作组织，对发展这种组织的重要性和必要性知之甚少，加之我国的合作化运动曾走过弯路，一些农民怕重新“归大堆”，丧失生产经营自主权，因而谈“合”色变。尽管陕西省一些农民在八十年代中期就建立了专业技术协会，陕西省也是全国开展农协试点的最早省份之一，但与北京、山东等兄弟省市比较，目前专业合作组织数量少，领域窄、力量弱、功能小，无论是那一类农协组织，都存在专业水平层次较低、生产规模较小的问题，政府对发展专业合作组织宣传不够【15】。全省绝大多数专业合作组织得不到财政、信贷、外贸扶持以及税收等优惠，只能在“夹缝”中成长。农协试点开始时，有些干部怕办成政治组织，找政府的麻烦，犯原则性错误，近两年又有人怕把专业合作组织办成“农村合作基金会”，在一定时候又要“清理整顿”，因而对发展专业合作组织或者采取“一看慢二看三通过”的态度，或者横加阻拦，不开“绿灯”。省农协试点办公室依据省上有关文件与省计委农资办协商，给一些农协办理了“农资”证，但县上有关部门不予承认，强行封门。由于领导认识不到位，行动上不支持，使不少农协举步维艰，农民希望得到政府的实质性支持。见图4-11所示：政府对于协会的发展应采取的措施中，协会会员希望得到政府财政支持的176人，占92% ，贷款优惠148人，占77%，外贸扶持62人，占32%，税收优惠123人，占64%，其他35人，占18%。连续3年中央一号文件都对发展农村专业合作组织作出了相应的规定，省政府在实施中央一号文件的实施意见中明确表示：鼓励发展各类农产品专业合作组织，积极推进立法工作，各级财政也要安排专门自己支持准也合作组织开展服务。陕西省政府[2004]47号文件印发了〈关于加快发展农民专业合作经济组织的意见〉，在资金，税收、信贷、用地、用电、用人、登记等方面，明确了新的优惠政策，进一步加大付出力度。但事实上，各级政府只是在协会发展初期在基础建设方面予以少量支持，在协会的启动资金、信贷、税收方面，由于种种原因没有实质性的进展。

图4-11    政府应采取的措施

2、行政介入过多。农民合作经济组织是农民为了解决生产销售领域的难题自愿成立的互助合作组织。自主、自立、自愿是其基本特征。从制度变迁的角度看，它的变迁动力应该源自于农民自发的合作愿望和合作需求，属于诱致性制度变迁。但在我国，大多数农民合作经济组织是在政府主导的前提下，通过至上而下的行政推动产生并成长的。当然，在农民合作组织建立初期，扶持、指导并替农民承担部分合作成本是政府应有的职能，但在合作组织的实际运行中，过多地借助行致力量或政府扶持，强行“拉郎配””或插手合作事务，则无疑会降低组织的自主性和影响力。主要表现在：一是为了贯彻政府意志或实现组织自身的盈利目标，许多准政府部门如农技站、科协、信用社、村委会、供销社牵头成立了农民合作经济组织，由于股份上的优势地位，这些职能部门在合作组织内部经营决策和利益分配机制的设定上拥有主导权，农民会员往往只能被动参与组织活动。双方缺乏共同的利益基础和价值取向，一旦出现经营危机，农民往往会为首当其冲的利益受损者。如阎良区某蔬菜协会，远离城区，交通不便。农业局为了完成区政府工作任务，由农业局和协会共同出资在该村建立蔬菜批发市场，由村委会提供地皮，政府只作少量投资，显然一旦出现经营危机，农民往往会为首当其冲的利益受损者。二是目前许多地方对农民合作组织给予这样那样的优惠政策待遇，这可能会强化一些加工企业的逐利动机，为了享有政府的优惠政策，去吸收农户成立合作组织，至于这个组织到底能在多大程度上帮助农民增收则无法保证。同时对于入社农户的过分扶持可能会使一些未加入合作组织的农户失去享有由政府免费提供的公共服务机会，形成潜在的经济强制，加大组织成本。三是对于农村信用合作社和供销社的性质认定和政策指导问题。这两个组织成立之初，本来是农民在平等互利的基础上自发入股成立的合作金融和商业组织，但由于政府力量的过度介入，导致它们逐渐蜕变为国有商业金融单位。目前，为了摆脱经营上的困难，信用社和供销社都在进行企业化改革。但各级政府的愿望是希望他们能够牵头成立合作组织，吸收农民入股，恢复合作制性质，以实现组织脱困和促进农民增收的双赢目标。客观地看，让信用社和供销社牵头成立农民合作组织，帮农民承担部分组织成本，解决融资和销售方面的困难，在这两个组织实现盈利的条件下是可行的。但让农民向信用社和供销社参股，恢复组织合作制的性质这种做法足不可取的，因为对于金融和商业领域来说，引入股份制，实行企业化管理是一种更有效率的组织方式，合作入股可能会让股权设置复杂化，资本代表缺位，从而导致组织运行的低效率【16】。

3、内部治理结构不完善。a.合作组织内部管理粗放，管理人才匮乏。由于从组织者到成员大多数量农民，因而不可避免地受自身素质的影响，存在着组织结构不严密，规章制度不完备以及责权利不明确的状况【17】。这次调查发现，有的专业农协内部管理不规范，会员代表会、理事会、监事会形同虚设；有的发展目标不明确，工作重点不突出，“抓了芝麻，丢了西瓜”；有的账目混乱，经营亏损，会员意见很大；极个别协会搞违规违法经营，受到了有关部门的处罚等等。协会出现有利则合，无利则散的现象。见图4-12所示，在协会内部管理上31人认为严格，占16%，53人认为一般，占27%，108人认为不严格，占56%。以阎良区某蔬菜产销协会为例，协会成立于2005年7月，处于成长发展阶段。协会会长为本村村长，文化素质较低，对协会的发展目标不是很明确，内部管理不规范，“三会”形同虚设，由于其即是村长又是会长，对协会的发展和决策拥有绝对权力，所以导致协会内部组织不严密。管理粗放，没有专业的管理人才，协会的管理决策以村委会班子为主，文件和章程的制定以村文书为主，责权利不明确，会员对协会的发展不是很关心，信心不足。

图4-12      内部管理是否严格

由于合作组织内部管理粗放，管理人才匮乏导致了内部人控制问题【18】。内部人控制是研究公司治理结构缺陷时常用的一个概念。首先提出“内部人控制”（insider control）这一概念的是美国斯坦福大学的青木昌彦先生。他认为，所谓内部人控制是指东欧、前苏联等国的国有企业的经理或工人在国有企业公司化的过程中获得相当大一部分控制权的现象，这是“转轨过程中所固有的一种潜在可能现象”。在现代企业之中，内部人控制是指经理人员利用手中掌握的企业控制权谋取自身利益，损害委托人和其他相关利益者的利益，从而对组织目标造成不利影响的现象。导致企业内部人控制问题的主要原因在于信息不对称，一股独大、监督缺位等【19】。（李炳秀、陈小春，2005年）对目前大多数农民合作经济组织来说，这一问题不但存在而且很突出，会员民主控制决策的机制远未形成。从资金来源看，农民合作组织的成立及运转主要依靠外来力量投资: 龙头企业、农村能人、种养大户、政府所属的农技或供销部门是主要投入者并承担了组织的大部分义务；普通会员在全部股金中占有比例很低。见图4-13所示协会活动资金的主要来源是龙头企业40人，占21%，农村能人51人，占27%，种养大户32人，占17%，政府60人，占31%，会费187人，占97%，经营所得154人，占80%。以户县养猪协会为例，目前协会总资产35.8万元，其中养猪场投资12.5万元，占总资产的34.9%，其他会员入股5万元，占总资产的l6%。这种产权结构的集中化必然表现为决策权的集中化，一股独大的领头人无论是龙头企业主、农村能人还是政府部门或村委会领导人在合作组织中拥有绝对的领导。普通农户由于投入资金少，分散经营、组织化程度差，在组织中往往处于从属地位，发言权有限。尽管有合作《章程》的约束，但由于双方经济实力的悬殊及拥有信息量的不对称，加上农民天然的分散和较低的合作参与水平，其权益的表达和维护往往得不到保障。治理结构的不规范、对优势股权监督约束机制的缺位、农村资金要素的极度稀缺、组织产权的不清晰、代理人的机会主义倾向和信息控制优势、农民较低的合作参与水平共同决定了农民合作组织的内部人控制问题在短期内无法克服【20】。见图4-14，协会处理内外部事务的形式会员代表大会43人，占27%, 理事会96人，占50%，协会领导决定168人，占87%。

图4-13      协会活动资金的来源

图4-14     协会处理内部事务的形式

4、合作组织法律地位不明确。合作组织法律地位问题，主要是合作组织的产权问题。产权是以所有制为基础的一组“权利束”，它主要包括所有权、使用权、收益权与让渡权。科斯指出【21】，产权本质上是一种排他性权利。德姆塞茨认为，产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。产权制度是产权关系的规范化，明晰的产权制度能有效地保护各种权利的边界及利益分配，提高资源配置效率。从产权制度角度看，目前陕西省现有的大多数合作经济组织的产权边界是容易混淆的，而导致合作组织产权模糊的主要原因在于缺乏明确规范的合作产权制度【22】。(1) 外部法人财产权残缺。由于缺乏专门的合作社法，导致和作组织没有独立明确的法人地位。据统计，由于国家目前尚无一部综合性的《合作社法》，致使全省10000多个专业合作组织中，目前已注册的农民合作组织大约有70%在农业部门登记为专业技术协会，20%在民政部门登记为社会团体，10%在工商部门登记为企业法人。这种法人财产权的不明确给合作组织的生产经营、性质认定和国家扶持政策的选择带来了困难。(2) 内部产权边界模糊。在成立初期，合作组织内部个人之间、普通会员与依托投资主体之间，由于投入资金量少，会员人数少，可能产权边界是清晰的，但随着会员的增多，国家扶持资金的加大，组织盈利水平的提高，三者之间的产权边界会变得越来越模糊，常常会出现投资主体如龙头企业、供销社、农村能人等侵蚀国家和个人产权及其收益的情形。(3) 与其他经济组织之间产权关系不清晰。以龙头企业和供销社牵头的和作组织为例，这些龙头企业和供销社本身就是一个拥有独立产权的企业法人。在合作组织成立初期，这些企业法人投入了必须的基础设施和大部分启动资金；随着经济实力的发展壮大，合作组织一般会创办自己的农产品加工企业，而这些企业法人往往又是主要投资者，这样对于这些企业法人来说，至少种有三种产权：本身作为企业的法人产权，合作组织的部分产权，合作组织所办企业的部分产权。随着组织规模的扩大和盈利水平的提高，这三种产权和合作组织中的生产性会员产权、国家投资产权、组织的公共产权之间互相交织，混淆不清，经常会引发产权归属和利益分配上的矛盾纠纷，往往容易导致合作组织解体【23】【24】【25】。

5、委托代理机制尚未建立。委托—代理理论认为，公司治理结构问题是伴随着委托代理问题的出现而产生的。现代经济与社会化大生产的发展，特别是在企业经营管理的复杂性与专业化程度不断提高的背景下，公司的所有者不断将公司的经营权委托给经营者 (职业经理人)，由此而形成一种委托代理关系。由于所有者与经营者不是同一个主体，从经济学的“经济人”假设这一角度出发，委托—代理理论得出了一个结论：在信息不对称的条件下，企业经营者的效用函数和所有者的利益并不完全一致，具体表现在内部人控制上，即为内部人追求的是其自身利益的最大化，而不是所有者利益的最大化，从而可能导致资源配置的扭曲。为了解决这一问题，目前许多国家的企业采用了董事会(理事会)、经理层、监事会相互制衡的治理模式，有的还建立了独立董事制度。与此对应，这些国家的农民合作组织也建立了类似的三方治理结构。陕西省现有的大多数合作组织规模小，经济实力弱，农村职业经理人还远未成长起来。农民合作组织的领导人主要来自于村干部、龙头企业主、供销社领导、农技部门负责人、农村能人或种养大户。见图4-15协会主要领导人来源村干部83人，占43% ，龙头企业主34人，占18%,农村能人163人，占85%，种养大户146人，76%。

图4-135       协会主要领导人来源

这些人属于兼业化的经理人员，有的拥有自己经营的企业或实体、有的带有贯彻政府部门意志的任务。严格意义上讲，既不是专门的经理人，也不符合合作组织领导人既是所有者又是劳动参与者的原则，缺乏专门的合作组织经理层人才。现有的社员大会、理事会、监事会三极化管理模式之中，社员大会是代表社员意志的重要途径，是合作组织的最高权力机构。但问题是合作组织的会员主要由农民组成，整体素质较低，能否保证这些整体素质不高的农民会员在重大决策表决中做到科学理性和对经营者的业绩评价客观、监督有效，目前还是个疑问；理事会领导人如上所述，也存在兼业化特征和在信息不对称条件下，为了追求自身利益的最大化从而背离会员整体利益目标的问题，怎样才能保证理事长（会长）忠实地履行社员大会交付的职责任务而不是为了自身牟利努力，怎样提高其经营管理水平，对其业绩如何考核、评价和激励，对农民会员来说也是个难题；监事会会长由兼业化的生产农户担任，从业务素质上、时间上和精力上难以保证履行好监督职责。在实际运行中，既存在管理层次过多、农民合作能力差、组织效率低下的问题; 也存在有章不依、机构形同虚设、内部人控制等问题。因此，建立科学有效的委托代理机制成为提高农民合作组织经营管理效率的关键【26】。

6、内部激励机制无吸引力。按照农民合作组织的经典原则，所有会员无论投入股份大小，均有一票的决策表决权；限制会员个体股份数额；资本投入只能获得有限报酬。这样的规定有利于实现民主决策，体现农民合作组织“民办、民管、民受益”的特性，防止资本对劳动的支配，避免出现一股独大的局面；但是它不利于吸引外来资本加盟，不利于吸引和留住经营农民合作组织的精英人才。尽管成员的资格是开放的，但对资本和人才的激励和吸引因素却远远不够。目前农民合作组织对精英人才和外来资本的吸引力到底是什么，难道仅仅是稳定的产品来源和免税的待遇吗?在一人一票决策制、限制会员个体股份数额、资本投入只能获得有限报酬的前提下, 大多数合作组织把带动组织快速发展的希望寄托在领导人的无私奉献意识上，这一点本身是不可靠的。见图4-16协会会员认为协会发展主要因素中需要政策扶持的83人,占43%,领导人的无私奉献141人，占73%，外来资金32人，占17%,管理经营人才43人，占22%。退一步讲，如果这些经理人不是为了追求决策表决权和获得公益性名望，而是希望从合作组织获得更多利润和报酬，那么合作组织本身并不是一个理想的场所。和公司制企业相比，合作组织更强调为社员提供公益性的服务和促进社员共同发展，强调更多的是对社员和社区的义务而不是个人的权利；合作组织经理人个人股份不能超过一定限度，并要严格遵循股份报酬有限的原则；而且也没有公司制企业那样严密高效的组织结构和严格按照资本份额进行表决与报酬的机制；单纯从经营效益上看，合作组织的比较效益远远低于公司制企业。总之，决策权的弱化、股权参与报酬的约束、组织本身较低的赢利水平等已成为吸引外来资本和精英人才的主要体制障碍。因此，建立有效的激励机制势在必行【27】。

图4-16     协会发展的主要因素

7、内部利益联结机制脆弱。在市场经济条件下，利益驱动是一切经济活动的动力源泉。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关.” 古典经济学更是把追求自身经济利益最大化看作为人的天然本性。因而利益是农业产业化发展的动力之源，是企业和农户形成一体化经营的条件。农民和作经济组织之所以形成和发展就在于其能够发挥产业协同效应，减少中间环节，节约交易成本，实现共同体内部利益互补；能够把农业生产，农产品加工，销售相关联的产业连结为一个完整的产业链条，进行多层次加工转化增值，实现规模经营，达到提高农业比较利益的目的。因此产业化经营的实质就是龙头企业、农户、农民合作经济组织等多方参与主体自愿结成的经济利益共同体，各主体之间的利益机制是关系产业化经营成败的核心。从目前已有的利益机制模式看，大多数农民合作经济组织内部的利益联结关系属于松散型，这种松散的合作机制实质上是简单的买卖关系或者合作互助关系，合作双方并未以产权为纽带形成利益共享，风险共担的利益共同体，合作的目标只是为了完成农资购买、技术服务、农产品销售等任务【30】。见图4-17所示会员与协会关系，其中买卖关系123人，占64%，合作互助关系173人，占90%，共同承担风险29人，占15% 。

图4-17     会员与协会的关系

目前全省大约有2/3以上的合作组织以生产技术指导、信息交流为主要任务，只有不到1/3的合作组织涉足农产品加工、流通、运销等领域。从事营销业务的合作组织，大多数满足于为会员统一提供低成本的生产资料，并将会员产品以保护价销售出去，没有与会员建立产权和股份上的利益联结关系，不对会员进行利润返还，实质上是己有的营销大户+农户或公司+农户模式的翻版。即便是建立了股份联结机制的合作组织，也只是半紧密的利益联结关系，特别是以龙头企业为主体的合作组织，占绝对优势股份的企业主很难与参股份额很小的农户会员具有一致的利益目标。当企业营利时，少量按照股份和惠顾额对会员进行的二次分配是可行的；但当企业利润减少或亏损时，二次分配便是不可能实现的，相反企业可能会有向会员转嫁危机的动机。实质上许多龙头企业加入合作组织可能看中的不是获得稳定的生产基地和规模化的农产品供给，降低与分散农户分头谈判的交易成本，而是借合作组织之名登记为社团组织，享受由此带来的免税及政府部门的财政、信贷扶持政策。上述问题表明，目前农民合作组织的发展还处于初级阶段，利益联结机制还比较松散，政府还需要进一步增强对于农民合作组织的性质认定、制度规范和政策扶持的针对性【28】。

   三、解决陕西农民经济合作组织问题的对策

根据这次调查的情况，借鉴国际合作社和兄弟省的经验，现对进一步发展陕西省农村经济合作组织提出如下几点意见和建议。

1、改善外部环境实现政府调控。

解决农民经济合作组织存在的有关外部环境问题，目前集中在两个方面进行，一是如何发挥政府的作用方面，二是如何改造和规范现有的农民组织。目前，在促进合作组织内部机制建设方面，政府既有制度供给不足、职能“缺位”的问题，主要表现在合作组织缺少法律支持依据，许多财政、信贷扶持政策落实不到位；也有“越位”行为，即过分热情干预或直接插手合作事务，强行搓合合作组织，甚至还有部门提供经费亲自领办合作组织的现象。这些做法都是不可取的，因为农民合作组织本来就是处于弱势地位的农民为了抗衡经济领域的垄断而自发成立的互助发展维权组织形式，过分依赖外来力量只会弱化其生命力。但是，在农民合作组织成立初期，政府给予一些政策和制度上的扶持，帮助其克服资金和运行上的困难，对于合作组织的产生和发展壮大是必不可少的。因此，笔者认为引导农民合作经济组织完善利益机制和治理结构，必须要在充分尊重农民的合作愿望和合作需求的基础上，按照“引导不参与，扶持不包办，规范不干预”的原则，准确定位政府角色，建立对农民合作组织的宏观调控机制：

(1) 政府要引导干部群众从理论与实践的结合上认识发展农村专业合作经济组织必要性和迫切性。要继续组织干部群众认真学习近年来中央和省上有关发展农业和农村经济的一系列重要文件，引导大家从理论与实践的结合上认识发展农村专业合作组织与深化农村改革、发展农村市场经济、推进农业产业化、应对“入世”挑战等几个方面的关系，明确发展农村专业合作组织，不但是世界所有国家发展农业的必由之路，也是我国农业发展的必然选择。在当前新的形势下，没有农民组织化的提高，就不会有发达的市场农业，就不能加快农业产业化的步伐，就无力应对加入WTO以后农业面临的严峻挑战。要大力宣传农村专业合作经济组织的性质，特征及作用，帮助干部群众克服思想上对发展专业合作组织存在的各种“怕”字。

(2) 建立退出机制。尊重农民合作意愿，突出农民主体地位，减少官方介入成份。合作组织成立初期，离开了采自政府部门、村委会、供销社的资金、信息、技术、人才的支持，是难以发展壮大的。但在组织发展壮大后，这些国有单位负责人就应设法退出合作组织的领导岗位，并逐步减少国有资产份额，真正实现  “民办、民管、民受益”的原则。如临渭区官路镇农民专业协会，起初是由镇政府发起，依托镇农技站建立的农民合作组织，具有较强的官办色彩。2003年，协会在广泛征求会员意见的基础上，按照“民办、民管、民受益”的原则，对协会《章程》进行了修改和完善，民主选举产生了新的理事会、监事会，原在协会担任实职的镇政府领导成员全部退出，实现了从“官办、民管”到“民办、民管、民受益”的转变。

(3) 制定和颁布农村专业合作经济组织管理条例和示范章程，维护其合法权利，规范其行为。在国家未制订和颁布相关法律之前，各地要按照省农业厅制定并颁布的《陕西省农村专业合作经济组织示范章程》（已印发各试点县、市、区）要求，明确农村专业合作经济组织的性质、法人地位、市场主体资格及服务范围，明确农村专业合作组织的主管部门、登记机关及其应采取的优惠扶持政策；规定各级政府及主管部门对农村专业合作经济组织的指导监督办法等，以便把农村专业合作经济组织的公益性和自我服务，与企业法人的盈利性和社团法人的学术性、服务性区别开来，理顺管理体制，充分发挥其在整个农业和农村经济发展中的积极作用。

(4) 完善政策扶持机制。目前，通过立法和财政补贴、税收减免、信贷优惠等政策对合作社的发展予以扶持已经成为国际通行的做法。如德国法律规定，合作社是有别于商业和民用公司的一种特殊的公司法人。政府对合作社的管理费用第一年补贴费用总额的60%，第二年补贴费用的40%，第三年为20%。对合作社税后利润进行投资的部分免征所得税。美国法律规定，对主要与社员进行交易的合作社免除所得税，一般农业合作社的盈利业务纳税仅有工商企业纳税的33%左右。日本政府对农协的厂房、设备所需投资补贴50%的费用，并向农协提供贴息贷款。省政府办公厅（1998）19号文件规定的各项优惠扶持政策，对陕西省农村专业合作经济组织的发展起到了很大的推动作用。建议在继续执行这些政策的同时，根据形势发展的需要，再出台一些新的政策措施，进一步加大扶持力度。

结合农民合作组织的实际，目前主要应从以下方面入手，抓好政策和制度扶持。一是加强财政扶持。二是提供税收优惠政策。三是提供融资方便。规定由农业银行、农业发展银行和农村信用社每年提供给合作组织一定数量较低利率的优惠贷款，由政府进行贴息或承担业务成本。四是提供科技人才支持和培训教育。有关部门可在科技咨询、指导、培训管理人才等方面给予扶持，引导专业合作经济组织与高等院校、职能部门、科研单位、企业建立经济技术协作关系，鼓励各级农技推广机构与农民联合兴办各类专业合作组织。五是强化监督机制。 (1) 坚持在不改变家庭承包经营的基础上发展专业合作组织，不改变集体土地所有权和农户土地承包经营权。(2) 坚持自愿民主原则，农民可以自由进出合作组织，政府不下达指标，不干预限制，实行民主决策、民主管理和民主监督。(3) 坚持因地制宜、分类指导，可以由农村能人和乡村集体组织牵头兴办，也可以由经济技术部门和企业牵头兴办，灵活多样，不拘一格。(4) 坚持开放性原则。可以在社区范围内兴办，也可以跨社区进行，可以在行业内兴办，也可以跨行业进行。(5) 强化外部监督。坚持依照有关法律法规、政策性文件和专业合作组织示范章程，加强审计监督，规范其生产经营行为。(6) 规范内部管理，帮助专业合作组织建立健全民主管理、民主监督、财务管理、利益分配等各项规章制度。六是切实保护合法权益。任何单位和部门不得以任何名义侵犯专业合作组织的合法权益，不得向其乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资，不得平调、挪用、侵占其合法财产。七是加强服务体系建设。加强农产品的质量标准和检测体系、农产品市场体系建设，为合作组织提供准确的农产品质量标准和便捷的市场服务；加强农业信息服务体系建设，为农民合作经济组织提供及时准确的市场信息。使他们能够及时掌握各地农产品生产形势，尽可能减少生产盲目性，降低市场风险。通过提供免费的农业公共服务，降低合作组织的生产成本、协调成本、运行成本和交易成本，确保合作组织健康快速发展。

2、完善内部治理结构。

对企业来说，有效的内部治理结构标准包括：(1) 应能够给经营管理者以足够的控制权自由经营管理公司，发挥其经营管理者才能，给其创新活动留有足够的空间。(2) 保证经营管理者从股东利益出发而非只顾个人利益使用这些经营管理公司的控制权。这一点要求股东有参与企业重大事务投票决策的权力，同时要建立强有力的监督机构，确保经营者对股权所有者负责。(3) 能够使股东充分独立于职业经营管理者，保证股东自由买卖股票，给投资者以流动性的权力，充分发挥开放公司的关键性优势。笔者认为，对农民合作经济组织的内部治理结构来说，经营管理者（理事长）一般拥有足够的经营管理权，按照合作章程的规定，大多数合作组织也建立了监事会和社员大会，但问题的关键是，较低的工资报酬一方面成为组织吸引和留住高素质的管理人才的主要障碍，另一方面又成为合作经营管理者利用优势股权、优势信息、优势地位谋取自身利益的诱因。由于信息不对称、参与意识淡薄、自身素质较低等原因，由农民会员组成的监事会和社员大会不能对理事长构成有效的监督。而且合作组织的会员股份不能在市场自由转让，这一点无疑成为其迅速发展壮大的制约因素。所以，合作组织的内部治理结构的完善应把着眼点放在强化激励机制、控制优势股份、吸纳社会资本，强化内部监督这几个方面。由此出发，建议其内部治理结构的完善应从以下几方面做起，一是建立健全民主决策制度。制定并严格实施合作《章程》，对理事会成员及领导的选举、组织重大问题的决策、年终利益分配方案的表决原则上实行一人一票制；对于股金比例和交易额较大的理事长或会员，可赋予更多的投票权，但单个会员表决权不得超过总票数的10%，以避免出现内部人控制的局面；对拥有较多数额股份的非会员性质的投资者，也可尝试赋予少量票决权，以调动社会资本加盟合作组织的积极性；逐步建立既有利于吸引人才和资本，又有利于表达会员民主权利的决策机制。二是提高经营管理效率。参照股份合作制运行机制，在有条件的合作组织内部实行董事会和经理层分工治理的模式，聘用职业经理专门经营合作组织，对职业经理在工资激励的基础上可赋予其一定的期权股份收益，以调动其积极性；对不具备条件的合作组织，要着眼于加强对会长（理事长）的培训教育，着力提高其经营管理能力；对会员较多的合作组织，可考虑设立会员代表大会；对会员较少的合作组织，可以设立独立监事承担监事会职能，以减少组织运行成本，提高经营管理效率。三是建立健全监督制度。监事会成员应包括内部会员和一定数量的外部会员；加强监督教育，提高监事会和普通会员的监督能力；充分发挥审计部门、农业经管都门、监事会和社员大会的监督作用，确保农民合作组织真正为社员谋利。目前，这种治理结构的创新在沿海省份取得了显著的成效，如浙江省三门县旗海海产品专业合作社规定：一是合作社社员（指工商注册登记的大股社员）必须在20户以上，从事海产品养殖生产者社员的股金比例必须占总股金的75%以上，经营、管理、科技等社员的股金控制在股金总额的25%以内。二是每一个社员要有一股股金，也可有若干股股金，但单个社员入股股金不得超过股金总额的20%。三是决策上实行一人多票表决制。表决权按照个人股份数量确定，但单个社员的表决权数不得超过总表决权数的20%。按照上述规定，旗海海产品专业合作社目前生产性股本占83%，合作社主要发起人的个人持股从原来的50%降到15%。四是利益分配实行按股分红与按照惠顾额结合的方式。社员产品由合作社销售，合作社对社员产品先验收定级记账，待产品销售完毕，以销售金额除去销售费用和4%的服务费后的余额作为结算款。分配方案是将税后盈余的35%作为公积金，5%作为公益金，其余60%按照股份向会员分红或按照交易量进行返利。五是参照企业管理模式，完善内部经营管理机制。尽管和其他合作社一样，这个合作社的会长是由会员代表大会选举产生的，但它的管理模式却是企业化的。合作社参照企业的职能制管理模式，在理事会下面设立了科技生产基地部、市场营销部、超市经营管理部和财会部等职能机构，并制定了产品验收、作价以及产品购销、调拨、储运、保管和人事、财务等方面的制度，有效地提高了合作社的经营管理效率。目前，这个合作社管理严密有序，合作事业蒸蒸日上，可以说是一个高水平运转的合作社。

同时，关于农民合作经济组织的治理模式创新，大多数学者认为应该在坚持合作制的前提下引入股份合作制，采用公司化的治理模式，以提高组织的治理效率。但也有一都分学者认为，股份合作制本身不是一种稳定明晰的产权机制，它与合作制原则存在着内在矛盾，不能作为一种科学高效的组织治理模式引入农民合作经济组织。(中科院课题组，2004)还有的学者认为，股份合作制的缺陷在于仍然克服不了国有企业“人人有又人人无”的弊端，资本代表缺位，很难吸引外部投资者的资本和技术，很难保护少数股权的利益，容易产生“内部人控制‘问题，导致企业缺乏竞争力。股份合作制与合作制的区别是什么?它到底能不能作为合作组织的有效经营模式? 让我们对股份合作制企业和农民合作经济组织的运行原则进行比较分析: (见下表)

表5-1      股份合作制企业与农民合作经济组织的比较分析

比较项目	股份合作制企业	农民合作经济组织
法人性质	企业法人	介于社团与企业法人之间
内部治理结构	股东大会是权力机构；董事会、监事会由股东大会选举产生；职工民主投票表决企业重大事务；董事长是企业法定代表人，由股东大会选举产生；总经理由董事会聘任，负责经营管理企业，向职代会报告；监事会负责对董事会和总经理进行监督。	社员大会是权力机构；理事会、监事会由社员大会选举产生；社员民主投票表决合作社重大事务；会长由社员大会选举产生，负责日常事务，向社员大会报告工作；监事会负责对理事会和会长进行监督。
决策原则	一人一票	一人一票
利益分配机制	按照劳动和股份分配工资和红利，税后利润提取为企业公积金和公益金	按照惠顾额分配，股金分配受到一定限制。
利益联结机制	以职工劳动为基础，吸收职工个人股、集体股和外来股，职工股和集体股在总股本中占多数	劳动与资本联合的统一，以劳动者社员股为主，劳动支配资本。
管理模式	所有权和管理权分离，专门的经理人员管理公司。	社员大会民主选举会长，由会长管理日常事务。
股权转让	股票可在内部继承、转让和买卖，但不能退股。	股份不能在社员外转让、买卖，可以退股
产权所有	按照投资股份为股东所有	部分为会员所有，部分为组织共有的公共积累
成员产权的独立性	成员没有自己独立产业，作为整体参与企业生产经营	成员拥有自己产业，是分散产权的集合体
组织目标	利益最大化	对外盈利，对内无偿服务

从表中可以看出，股份合作制企业和农民合作经济组织的运行机制存在以下区别：(1) 合作社的治理模式是由选举产生的会长负责日常经营管理，而股份合作制吸收了股份合作制的优点，由董事会聘任 职业经理人进行管理 ，实现了所有权与经营权的分离。(2) 合作社一般采取入社自愿，退社自由的原则，而股份合作制规定持股人只能转让股份，而不能退股，有效避免了由于持股人频繁退股造成的企业经营危机。(3) 合作社强调劳动者与投资者同一，排除了来自社会投资者的资金投入，不适应规模经营发展的需要。而股份合作制企业吸取了股份制的开放性的特点，鼓励社会资本和技术入股企业，有利于扩大企业经营规模。由此可见，合作制和股份合作制并没有本质上的矛盾，两者在提高效率和保障民主权利方面具有很强的互补性。事实上，近年来西方国家的农民合作组织普遍出现了合作制与股份制相互交融的趋势，国内沿海一些地区的农民合作组织也成功地进行了股份制改造。这些实践表明：完全可以在坚持合作制基本运行原则的前提下，引入股份合作制经营模式，同时要加强对优势股权的约束，以实现既提高组织运行效率又克服“内部人控制问题”的目标。本人建议，根据摩纳哥民经济合作组织的特殊性，目前对合作组织的股份制改造主要是从3个方面着手：一是创新股权结构。设立身份股与投资股，身份股面向会员实行一人一票，投资股在享有分红权的同时也可尝试赋予一票决策权，以便于吸引外来资本；个体会员可以占较大的股金比例，但持股比例不应超过总股金的25%，以防止国家投资和组织盈利过分向个人倾斜。二是创新投票表决机制。对于股金比例和交易额较大的会员，可赋予更多的投票权，但单个会员表决权不得超过总票数的10%，以防止出现内部人控制的局面；三是借鉴公司制治理模式，建立有效的委托代理机制。在有条件的合作组织内部实行董事会和经理层分工治理的模式，聘用职业经理专门经营合作组织，以提高经营管理效率。建立层级制与都门职能制相结合的内部管理机制等等。但一些核心原则，如惠顾者与经营者同一、按照惠顾额和股金进行利益分配、退社退股自由、会员自主经营，民主管理、公共积累不可分割等体现农民合作组织性质的基本原则是不宜改动的。

3、完善利益联结机制。

从实践中看，目前合作组织的利益分配与联结机制主要有三种：(1)统一购买生产资料，以低于市场价提供给会员，降低会员生产成本。(2) 统一收购运销会员农产品，将增殖部分扣除销售费用和公积金后按照收购量对会员结算返利。(3) 保护价收购，收购让利。合作社与企业联结，以高于市场的保护价收购农产品，使会员的农产品实现优质优价。现有的利益分配机制的优点在于解决了农民的生产资料买难和农产品卖难的问题，但它主要局限于营销领域的利润返还，没有使生产要素得到优化配置，不利于合作组织的发展壮大。当前创新利益分配机制的关键是：以产权为基础，建立土地、人才、技术、资本等各种生产要素参与分配的利益机制。(1) 土地入股，按股分红。创新土地流转机制，引导会员以土地折价入股，合作社按照股份根据组织盈利情况给会员分红。(2) 资金入股，保息分红。入社会员可凭股金取得分红，同时还可获得由合作组织按照惠顾额进行的利润返还。非社员的投资股成员按股份参与分红。农产品加工企业、供销社或专业大户与农民联合创办合作社，而前者投入了较多股金数额的，可以将组织盈利先切出一部分按股分红，剩余都分在合作社内部按照会员与组织的交易量进行分配。(3) 人才与技术入股，参与分红。将农业技术专家、优秀营销人才、管理人员与其先进适用技术、优秀的管理营销才能折算成股份加入合作组织，按照经营效益和技术贡献份额的大小，对其进行盈利分红，吸引优秀人才和先进技术向农民合作经济组织聚集。(4) 产加结合，二次返利。以龙头企业为主体的合作组织，在收购会员农产品后，可按照盈利情况向会员让渡部分在加工销售领域产生的利润。(5) 资金扶助与资源租赁相结合，扶助会员发展产业。依托示范园或龙头企业成立合作组织，由合作组织购置生产设备低价租赁给会员使用，或从合作组织公益金中提取一定数额的资金，购置必须的生产资料赊欠给贫困会员，待产品出售后扣回欠款，垫付资金不计利息；普通会员交付少量租金即可占用合作组织的设备，贫困会员可采用从合作组织借款或申请无偿扶贫资助的办法发展产业；会员在合作社组织下统一生产资料，统一技术指导和疫病防治，统一销售产品。会员按照出售产品数额向合作组织交纳少量的设备租赁费和管理费。上述5种利益联结机制创新办法之中，以会员土地入股关键取决于会员土地是可流转并且愿意入股的，这一点从理论上看是可行的，但在实践中困难重重，因为随着人口的增加，土地的稀缺性问题越来越突出，土地对农民的保障意义远远大于生产收益意义，除非看到显著的经济效益，否则，农民是不会轻易将自己最后的保障资本入股合作社，放弃自己的生产经营自主权；在合作组织内部引入股份制，对会员和非会员按资金入股分红是完全可行的，目前已有许多合作组织采用这种形式实现了会员和组织之间的“利益共享，风险共担”，扩大了组织规模；采用人才与技术入股分红的难点在于如何对技术和人才价值进行科学评估，这项任务应该交给政府下属的人才与技术评估机构去承担；龙头企业向会员返利具有不稳定性，必须促使会员向龙头企业入股，强化两者之间的利益联结机制，否则，二次返利使成为一句空话。采用资金扶助与资源租赁相结和扶助会员发展产业的合作组织方式，由于进入成本低，投资、经营、销售风险几乎全由合作组织承担而较受农民欢迎，但前程是合作组织必须有雄厚的资金实力作为支撑。建立利益目标整合和风险保障机制

传统合作组织具有双重利益目标:既要对外追求组织盈利又要对内开展服务。这一目标限制了合作组织的盈利水平，资金缺乏成为合作组织快速发展的主要障碍。整合双重利益目标，首先要使合作组织在开展对会员服务的同时，面向市场拓展盈利业务，积极兴办农产品加工企业、面向非会员开展农资、农产品购销和收费性技术服务，在提高组织经济效益的同时，为会员谋取更多福利。其次要借鉴日本农协经验，在合作组织内部建立利益互补机制。建议国家放宽对农村金融和农资购销领域的限制条件，考虑将合作组织的经营范围拓展到农村金融、商业、保险领域，利用收益较好的金融、商业流通等业务弥补公益性农技服务支出，形成利益互补、自我发展的良性运作机制。建立这样的利益互补机制，对于拓宽合作组织的筹资渠通，缓解资金不足的问题具有重要的意义。这两种利益整合途径相比较而言，面向非成员开展收费性服务是可行的，但要注意克服农民的搭便车行为。开展农产品加工、金融、商业、保险业务，农民合作组织必须要有雄厚的资金实力，具备相关的经济、金融知识和经营管理能力的人才。但资金和人才恰恰是农村最稀缺的资源，因此可以先通过技术营销领域的经营活动培养人才，积累资本，逐步扩大经营范围，待条件成熟后再涉足农产品加工、金融、商业、保险等领域，逐步增强农民合作组织的自主发展能力。

目前农业生产面临两大风险：自然风险与市场风险，为了将风险损失控制在最低程度，农民合作组织必须建立风险补偿制度，用以补偿会员因不可预见因素造成的损失，保障会员收益。风险保障基金可考虑采用以下方式建立：(1) 从合作组织自身盈利和会员返还利润中提取一定比例作为风险金。(2) 通过商业保险公司建立利益风险保障金对会员的农业生产进行承保。(3) 政府、合作组织、商业性保险公司共建风险金。政府每年从财政中拨出一部分资金，合作组织从盈利中拿出一部分资金，商业性保险公司拿出一部分资金，共建风险保障金。上述三种筹建方式之中，第一种目前是可行的，但由于大多数合作组织规模小，经济实力弱，势必会导致风险金积累的速度缓慢和总量不足：第二种从理论上看是可行的，但实际上由于农业生产的高风险和低收益，商业性保险公司往往不愿意对其承保。第三种方式实现了筹资渠道多样化，出资额与承担风险分散化，应该是比较现实可行的风险保障金筹建办法，符合陕西省情和农民经济合作组织的发展现状。

总之，陕西省农民经济合作组织要发展壮大，在宏观方面应改善外部环境，完善政府相关政策，按照“引导不参与，扶持不包办，规范不干预”的原则，实现政府宏观调控。在微观方面，应按照合作组织“民办、民管、民受益”的原则，借鉴股份合作制的优点，明确合作组织的法律地位，完善和创新合作组织内部治理结构。同时，要增强经济合作组织的凝聚力和吸引力，化解农业生产面临的自然与市场风险，必须建立利益目标整合机制和利益风险保障机制。

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（作者单位：民建陕西省委员会；交通银行西安分行高级审计师；陕西科技大学管理学院）