摘要：：自2003年8月国务院推行农信社改革试点工作以来，农信社改革试点区的了明显的成效。但是，在完善法人治理结构方面仍存在较大的缺陷，外部人内部人控制问题较为突出。本文就该问题产生的根源进行探讨，并提出实现二者有效转换的政策建议。
关键词： 农信社 外部人内部人 法人治理结构
自2003年8月国务院推行农信社改革试点工作以来，农信社改革试点已扩大到30个省市自治区。目前，除没有农信社的西藏外，全国其他所有省份均已启动农信社改革。从此轮农信社的改革的目标来看，主要分为三个层次：一是财务重组，二是健全机制，三是改善服务。三个层次目标相互关联，但在各自的政策努力上仍存在不同。财务重组主要是花钱埋单、处理历史包袱的问题，它仅是健全经营机制的基础，远非全部。正如周小川行长所提出，农信社改革是“花钱买机制”，农信社改革的落脚点仍然是在机制方面的长远改善上。本文仅从“内部人控制”和外部人控制“的角度来探讨农信社的治理结构中存在的问题及如何实现有效转换。
一、“内部人与外部人控制”问题的引入
1994年8月，在“中国经济体制下一步的改革国际研讨会”上，美国斯坦福大学经济学讲座教授青木昌彦(1994)提出了转轨经济中的“内部人控制”(insiders control)问题，即从前的国有企业的经理或工人，在企业公司化过程中获得相当大一部分控制权的现象。在他看来：内部人控制(或者由管理人员，或者由工人控制)看来是转轨过程中所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的。那些已经从计划机关获得很大控制权的管理者们，利用计划经济解体后留下的真空，进一步加强了自己的权力。当然，内部人控制潜在可能转化为现实的过程在不同经济中是不同的。因此他对内部人控制又进一步定义为，在私有化的场合，多数或相当大量的股权由内部人持有；在企业仍为国有的场合，在企业的重大战略决策中，内部人的利益得到有力的强调。
在我国农村信用社的组织结构中，同样存在着入股社员与信用社管理层的委托代理关系。由于信息不对称，管理层为了追求自身效益最大化，必然会利用自己掌握的控制权，通过经营或决策行为而损害广大社员利益的现象。按照国际通行的原则，农信社应是社员自愿入股，实行民主管理。而在我国由于农信社产权不明晰，社员权利没有法律保障，民主管理流于形式，农信社权力控制在管理层手中，农村信用社“内部人控制”问题相当产重。例如违规或者盲目放贷，过度的在职消费，过快增长的员工工资和福利，或其他基于短期考虑的行为决策。农村信用社的“内部人控制”根源于治理结构的不健全。我国农村信用社实施的是理事会领导下的主任负责制，农村信用社主任全面负责信用社的经营管理。一方面，信用社主任缺乏相应的激励机制来改善经营业绩，另一方面，内外部监督机制都是不健全的，无法有效约束信用社主任以牺牲社员利益为代价追求个人利益。从内部看，农村信用社的股权分配是一人一股，即一个社员只能对应着一个投票权，谁也没有绝对的发言权和控制权。
与“内部人”相对应的是“外部人”。即对企业领导及经营决策有控制权的行使行政职权的人。外部人利用直接或间接的权力影响农村信用社管理人作出不一定符合经营原则的决策就形成了“外部人控制”。在规范的信用合作制度下，经营管理者是由信用社人股社员民主选举产生的。作为被选举产生的经营管理者，只有努力给社员以较好的业绩才能继续任职，从而成为激励经营管理者工作积极性的有效机制。然而，自我国信用社诞生之日起，便与政府之间存在着千丝万缕的联系，带有浓厚的官办色彩。在信用社的经营管理者产生流程中，以县农信社经理为例，首先由上级确定信用社经营管理者的候选人，然后由基层信用社选举代表对侯选人进行投票，选举县农村信用联社经理，最后由银监局对所选举产生的经营管理者进行任职资格审查，通过后即可担任经理。由于面对上级提名的硬约束与社员选举权的软约束，信用社在经营上往往更倾向于为地方政府服务，而不是为社员服务，从而使得社员利益无法保障。
二、农信社完善法人治理结构改革进展
2003年以来，国务院、人总行启动了两轮共30个省份的农村信用社改革。目前，农村信用社改革取得了阶段性成果：截至2007年底，全国农信社、农村合作银行和农村商业银行的资本充足率分别为13%、14.1%和13.3%，而2002年末全国农信社的资本充足率仅为－8.45%。截至2007年末，按四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款比例为9.3%，与2002年末相比下降了约28个百分点。2004年以来，全国农信社连续3年实现盈利，2007年当年盈利440亿元。，农信社支持“三农”的功能不断增强。截至2007年底，农信社农业贷款余额1.43万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%，占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%。与此同时，农信社的经营机制开始转换，内部管理逐步得到加强。但是，在完善法人治理结构和突破内部人外部人控制方面，尚未有根本进展。吴晓灵副行长2004年10月在一次深化农村信用社改革试点工作座谈会上的讲话指出，从先行试点的8省（市）的情况看，农村信用社尽管已经认购了核定额度96％的专项票据，但绝大多数农村信用社在完善法人治理结构、强化约束机制方面尚未取得突破性进展。法人治理结构的完善在此次改革中具有攻坚性质，先行试点的8省(市)未能完成的任务，要求纳入扩大试点的21省(区、市)在较短的时间内完善法人治理结构是不现实的。
谢平等（2005）对第一批试点8个省49个县（市）信用社联社和第二批23个县（市）进行的问卷调查显示，高达78.2%的联社主任认为，作为治理结构核心的联社主任的任命在改革前后并没有很大的差别；穆争社、蓝虹（2006）调查后认为，县联社的理事长、监事长、主任等高级管理人员实质是由行政任命的，只不过借助于社员代表大会、理事会、监事会等完成了产生的法律程序；徐诺金（2007）对广东农村信用社改革的实践进行的调查显示，法人治理结构雏形离要求的“神似”还有相当距离，农信社的授权授信管理、劳动用工、薪酬分配、内部核算和费用控制制度并未朝预期方向推进。张银仓（2007）对河南省3个县（区）信用联社的法人治理情况调查结果同样表明，目前，农信社在法人治理结构方面进展不大，经营管理仍在原经营层控制之下，内部人控制特征较明显。
各方面的调查表明，5年来的改革，在硬性指标方面如资本充足率提升、不良贷款率下降方面成效卓著，但在法人治理结构方面成效不大。农村信用社的法人治理结构如果不能在内部人、外部人控制等基本问题上取得突破，“花钱买机制”的改革目标就不可能实现。
三、委托代理关系下的均衡博弈分析
对农信社法人治理结构问题的分析可以借用委托代理模型。在新古典理论里，假定信息完全，而通过一个委托代理模型则证明企业所有者和经营者在追求各自收益最大化的前提下，可以实现经营者最优的收益和努力组合。
以下我们结合农信社的下图给出了这一理论的图解。图中横轴表示努力程度，纵轴表示工资和收入水平，曲线R为所有者（入股社员）的收益无差异曲线，其中R(e)-w表示经营者（信用社管理层）努力所获得的经营利润减去工资，是管理者的收入；U为农信社管理者的收益无差异曲线，在u (w—g(e，θ))中，e表示经营者获得的工资，g(e，θ)表示以货币衡量的经营者努力的负效用，其中θ是状态变量，二者相减是经营者的净收益。在信息充分的情况下，从模型中可以看出，在状态θ可观察，所有者追求最大利润的情况下，均衡的工资与努力的组合为(w0，e0)，所有者获得w2的利润。但如果状态θ不可观测，甚至利润不是所有者的唯一目标，那么，均衡状态可能就会改变，图中从(w0，e0 )转移到(w1，e1)，经营者努力程度下降，但工资水平却提高了，同时农信社的利润也下降到了w3。我们接着来分析这种状况发生在农信社治理中的内在原因。
图 委托代理理论中的最优工资一努力组合
首先，产权不明晰是入股社员的利益难以得到保证的根本原因。农村信用社自1996年与农业银行脱钩后，虽按国务院文件进行了规范管理及一系列的试点改革，但在产权制度上仍存在着产权关系界定模糊、主体虚设、风险载体不明等缺陷。长期以来，在合作制的幌子遮掩下，农信社名义上归社员所有，但由于社员股金在农信社资本金中所占比重越来越少，且分散在众多社员中，社员对农信社的所有权难以体现。农民所入股金较少，按照股份比例平摊，若将信用社的产权划分自己名下的数额微乎其微，农民根本不在乎这点产权。在集体行动的逻辑里，集体行动的成果具有公共性，所有的成员都能从中受益，包括那些没有分摊集体行动成本的成员。这种不合理的成本收益结构导致了搭便车行为。理性、自利的个人一般不会为争取集体利益作出贡献，集体行动的实现往往非常不容易。在农信社，股东监督权的行使也有成本，主要包括发现经营活动真相的甄别成本、说服其他股东达成共识的时间成本等。一个小股东支付了这些监督成本后，并不能较其他股东得到更多的利益，对收益和成本权衡后必然选择不作为，同时，由于不支付这些监督成本的股东也能得到同样的收益，因此在高度分散的股权结构下，股东的最优策略就是搭便车，而大家都等便车不行动的结局就是没有便车可搭乘，其结果必然无法对农信社经营管理者经理人进行有效的制衡，导致委托代理关系的失衡，产生内部人外部人控制问题。
其次，经营管理者的委任机制使农信社在法人治理结构中存在固有缺陷，缺乏有效制衡机制，使得委托代理均衡不可能处于最优结构。改革前，农信社经营者产生的渠道是任命制，改革后，完善的法人治理结构产生经营者的方法是选举制。但事实上，在农信社改革进程中，出于为地方利益考虑以及对股东选举能力的担心与怀疑（如果在严格意义上进行领导人选举，治理结构出现混乱，导致农村金融秩序动荡，人民银行、银监局则要负更大的责任），加之对广大农民而言，缺乏金融和财务知识，信息不对称，民主选举是外生性制度，对参与农信社民主管理的内在要求并不迫切。由股民选举信用社领导人有很大的盲目性和随意性，其选举的领导人，可能好，也可能更糟。各地的人民银行、银监局在监测农信社申报专项央行票据时，对其法人治理结构建设方面要求不严，农信社经营管理人员的产生仍然主要来源于行政任命方式。与国际通行的合作制“倒金字塔”体制相比，目前我国信用社的管理体制和权力分布形成了“正金字塔”结构。这无疑就进为内外部人控制产生了存在的土壤。禹来(2002)在论及国有企业的内外部人控制问题时，认为：内部人通过向外部控制权者寻租取得内部控制权，外部控制权者以放弃制度性控制权以换取非制度性控制权的方法寻租。他将这种现象称为和外部人控制相结合的内部人控制问题。产生这种现象的原因就在于公众所有权缺位，双层代理结构信息传递不通畅的情况下，作为政府官员的外部人在制度性框架中既不拥有剩余控制权又不拥有剩余索取权，于是很容易寻求和内部人合谋共同侵占真正所有者利益的道德风险。
最后，农信社缺乏应有的外部治理机制约束。在农信社内部治理结构先天不足的情况下，更需要一个相对完善的外部环境，起到有效的外部约束作用。对于上市公司而言，业绩较差时股价降低，小股东“用脚投票”的方式使经营者面临接管压力；同时，较差的业绩也使经营者在经理人市场受到身价降低的压力。但是，在农信社治理中并不存在这样的约束机制：农村信用社在县域农村金融市场处于相对垄断地位，经营者缺乏提高经营业绩的压力，市场上也缺乏评判经营业绩的标准；没有股权交易市场，经营者没有接管压力；缺乏经理人市场，股东难于选拔合格的经理。
四、实现内部人与外部人控制有效转换的制度安排
目前，我国农信社改革已经全面铺开，考虑到其发展的现实阶段，尊重其历史形成的路径，下面就如何实现农信社外部人内部人有效转换的制度安排，完善农信社法人治理结构提出一些建议：
（一）明晰产权关系
改革信用社法人治理结构，把农村信用社办成真正的合作金融组织，必须要理清其产权关系。农村信用社产权改革的根本目的在于建立决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相互结合的经营机制。要防止只注重组织形式改造，而忽视内部机制转变的问题。同时，必须坚持为“三农”服务的根本方向，即便是实行股份制改造的金融机构，也要拿出一定比例的资金，用于支持农业和农村经济的发展。目前，农村信用社新一轮产权制度改革的目标是还权于股东，让资本真正拥有话语权、决定权。具体操作中，首先要选择最科学、最合适的产权制度；科学设置股权结构；构建符合市场经济本质要求的法治环境，确保所有者具备真正的监督权力；确保股东大会、理事会拥有能够依法行使职权的权威。其次，农信社还必须拓宽资本金筹资渠道，规范开展增资扩股工作，取消保息分红，从面上扩大个体社员的入股数量。农信社统一法人可根据实际情况设立资格股，也可在资格股基础上增设投资股。最后，明确农村信用社财产应归广大社员所有，对信用社财产拥有占有、使用、收益和处分的法定权益，使社员改变入股动机，还农村信用社增资扩股的本来面目。
（二）完善内部管理机制
一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委员会在经营管理中的作用；把经营班子深化为经营执行机构；把监事会深化为经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。
（三）强化薪酬激励机制
建立科学、长期的经营者激励制度是提高改革后信用社经营活力的重要一环。薪酬激励机制有助于解决委托人与代理人之间关系的动力问题。具体可以从以下几方面建立激励机制：一是工资激励法。建立新型的人事用工制度和体现激励功能的薪酬分配制度，体现“员工有岗位之分，无身份之别”的工资分配的指导思想，克服分配平均主义“大锅饭”，实行结构工资制，制定岗位工资系数差距，制定切实可行的工改分配方案，并将个人收入与单位经营效益和工作业绩挂钩。二是目标激励法。激励法人代表奋发向上，努力工作。当自己实现目标的同时，不但使信用社和自己的经济收入增加了，而且应使法人代表的心理上、精神上得到满足和快乐。三是强化激励。即一方面对法人代表的良性行为给予积极地肯定和奖励，使之得到保持、巩固和推广；另一方面对法人代表的劣性行为给予坚决的否定和惩罚，使之得到控制、减弱和消除。
（四）发挥外部治理职能
外部治理的作用在于使经营行为受到外界评价，促使经营者自律和自我控制。就农村信用社而言，发挥外部治理职能可通过以下三个方面的努力达到：首先可以通过完善相关法律法规制度的方式加强外部法律法规约束，如建立农村地区的《存款保险制度》作为金融机构的市场退出机制，保护中小储户的利益和维持金融稳定；设立《合作金融法》等法律法规的形式，保护农村信用社的合法地位，确保农村信用社的所有者权益不受侵犯，约束对农村信用社的不当行政干预。其次，在农村信用社改革中，在条件成熟的情况下，对财务条件较好的农信社可以考虑引入资本市场，对管理层施加压力。资本市场给所有者们提供了公司经营的相对清楚的信息，管理人员不良行为的后果包含在资本市场价格中。管理人员的愉懒或无能会反映为股票或者债券价格的走低，从而投资者可以选择“用脚投票”。最后，金融监管部门应加强对高级管理人员履职情况考核和监督，防范能力风险和道德风险，构筑成农信社内外并重的风险防范体系。
参考文献：
[1] 青木昌彦．对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题[J]，1994（6）
[2] 吴晓灵．精心组织实施资金支持方案促进实现农村信用社改革试点工作目标[C].，2004．
[3] 张银仓．农村信用社内部人控制问题突破路径[J]，金融理论与实践，2007 (10)．
[4] 禹来．国有企业的外部人控制问题[J]，管理世界，2002（2）．
[5] 徐诺金 怎样看待当前的农村信用社改革——对广大改革实践的调查与思考[J]，金融研究，2007(9)．
（中国人民银行海口中心支行，海南海口 570105）
