一、前言

在20世纪80年代开始的多轮改革中，农村信用社(以下简称农信社)逐渐成为农村金融市场的主力军。特别是在90年代中期的金融改革后，随着包括农业银行在内的国有商业银行纷纷撤出农村金融市场以及农业发展银行的业务收缩，农信社几乎已成为基层农村金融市场中唯一的正规金融机构。

在当前，农信社市场竞争和市场约束缺乏，在与其他地理限制问题紧密相联的背景下，导致市场约束高度软化，难以为改善经营机制提供充分的激励。除此之外，这种地理限制还带来其他方面的问题，如不合理的行政干预、缺乏规模经济以及抗风险能力弱等。

为此，我们提出“农信社市场化改革”设想，其核心在于打破农信社机构设立和业务经营严格按行政区域分割的地理限制，通过农信社之间的相互竞争和兼并，强化市场约束，从而增加农信社经管人员和社员(股东)改善经营机制的动力，实现农信社经营机制的根本好转，增加农村金融市场的金融服务供给。

二、农村信用社改革的相关措施

1.垄断、退出机制的缺乏与经营机制激励的改普。在当前缺少其他金融机构有力竞争的情况下，农信社的地理限制导致了垄断和退出机制缺乏对农信社改善经营机制激励的影响:

(1)从短期来看，农信社当前的垄断地位似乎能够给农信社提供一个相对稳定的存款和信贷市场，降低成本，增加收益。但从长期看，却会降低农信社改善经营的动力，造成运行的低效率和金融服务供给不足，导致农信社大t亏损。

(2)农信社的垄断地位不仅反映在对居民和企业的贷款业务上，还反映在其代理政府的政策性业务上。由于农信社业务具有政策性特点，这也为其向中央政府要求额外补贴提供了珐码，无疑会进一步软化农信社的预算约束。

(3)不论在乡社制度还是县社制度下，由于农信社是唯一的正规金融机构，因此它即使是经营亏损也不必担，合被淘汰出金融市场，从而大大降低它们改善经营机制的激励。

(4)在县社制度下，由于亏损农信社的分支机构较难撤并，为使这些亏损的农信社仍能持续运转，必然需要将经营较好的分支机构的利润抽补到差的分支机构，这会降低经营较好的分支机构改善经营机制的激励。

(5)农信社退出机制的缺乏，不仅影响农信社自身经营机制的改善，也影响其社员(股东)要求农信社经管人员改善经营机制的积极性。农信社退出机制的缺乏还使得存款人对金融机构的约束无法有效形成，因为存款人不必担心自己在农信社的存款受损失，这会进一步降低农信社改善经营机制的激励。

综上所述，在当前，农信社机构设立和业务经营上的地理限制问题导致了农信社的高度垄断地位和退出机制缺乏。在这种情况下，片面地注重产权改革是远远不够的，如果没有市场化竞争和退出机制，农信社的产权改革必然是事倍功半，更何况目前县社制度下的产权改革不十分完备，因此尤其需要引入市场竞争和退出机制。

2.农信社市场化改革与改警经营机制激励。

综上所述，我们提出打破农信社机构设立和业务经营的地理限制，促进农信社市场化改革的设想。这一改革安排能够从两个方面促进农信社改善经营机制的激励。

首先，地理限制的打破能够促进竞争。中国各地农信社的经营状况千差万别，这种差别不仅表现在省与省之间，还表现在省内的县与县之间以及县内的乡镇之间。可以预见，如果一旦放开地理限制，那些经营状况较好的农信社会愿意投入到竞争中来，而那些经营状况不良的农信社也会迫于生存压力而不得不参与竞争，增加其改善经营机制的激励。

其次，通过引入农信社之间的相互竞争可提供一种有效的退出机制:(1)如果放开农信社业务经营的地理限制，那么在一个地区内将会有多家农信社开展业务，从而减轻了单个农信社因为经营管理不善而退出该市场对金融服务和稳定所引起的压力;(2)通过市场竞争，经营较好的农信社还可以兼并那些经营不善的农信社，从而将经营不善的农信社彻底淘汰出农村金融市场。

3.农信社市场化改革对改警经曹的其他促进。除了能够激励农信社改善经营机制之外，农信社市场化改革还能在其他方面促进农信社经营的改善:

(1)降低政府干预。市场化改革之后，一个农信社可以同时在几个行政区域内经营业务，从博弈论的角度看，这些营业地域所在地的政府要对之形成一致的干预很难。另外，对农信社而言，可以跨多个行政干预的地区。对地方政府而言，为了获得更多的金融资源的支持，有可能彼此之间会进行一定的竞争。

(2)规模经济。通过市场化竞争与合并壮大农村信用社，从而实现农信社规模化经营。由于市场化合并是从农信社自身的实际情况出发，能够结合企业经营管理的实际，使农信社的规模化经营有更坚实的效率基础，这是目前通过行政命令式的统一法人过程所难以做到的。

(3)降低风险。由于农信社能够实现跨行政区域经营，因此能够在较大范围内对资产风险进行中和与分散，这也可进一步降低农信社自身以及整个农村金融体系的风险.此外，通过实现经营机制改善以及规模经济，农信社也能够从根本上加强自身的抗风险能力。

三、农村信用社改革的政策建议

要较好实现“花钱买机制”的目标，一方面，要落实已确定的改革目标，并对方案不断加以补充，不断加以完善;另一方面，要尽快出台配套措施。

一是尽快制定《农村合作金融法》，明确农信社的法律定位。农信社是不同于一般商业银行的金融组织形式。一直以来我国农信社都没有自己的法律，以致农信社的身份、行为、权责等都缺乏法律依据。有关部门对农信社的监管也是比照商业银行法执行，将商业金融和合作金融混为一谈。所以，必须在深化农信社改革中，尽快制定《农村合作金融法》作为配套措施，对农信社的性质、地位、组织形式、权利义务及其社会各方面的民事关系以法律形式确定下来。

二是对农信社改革切实做到分类处置。改革开放以来，我国确实有一部分地区已经先富起来，开始进入城乡一体化，有的农信社业务已不是单纯的“三农”，甚至已经几乎脱离了“三农”，服务传统意义上的“三农”的贷款并不多。所以不应简单地认为把农信社下放给地方政府管理就可以解决所有问题，而是要真正起到服务“三农”的作用。在城乡一体化地区，对农信社要因地制宜、区别对待，要按有利于防范化解风险，不能将风险继续扩大。

三是在对农信社进行分类处置之后，要对农信社改革进一步完善和规范。第一，要对改革各项措施进一步细化和量化;第二，进一步明确人民银行和银监的权力和责任;第三，对各类道德风险有严厉的制裁措施，例如一旦发现增资扩股弄虚作假以及对降低不良贷款率玩“数字游戏”的行为，要坚决停止兑付专项票据作为制裁措施。

四是农信社改革是一项长期系统工程，指望一两年就可以成功是不切实际的，只会加大道德风险发生。建议将人民银行资金支持时间由原来的2年延长4年，宽限期为2年。在专项票据兑付后一段时期内，人民银行仍应加强对农信社的监测，发现改革期间有弄虚作假骗取央行资金行为的，人民银行有权收回资金。

(作者单位:张家港保挽区时政局)